以独立摆脱干预

核心提示:“民告官”举步维艰的窘迫，也是现实司法环境的折射。几乎所有的行诉案件，都会或多或少受到地方政府乃至党委等机关的不当干预，成为法院独立、公正办案的最大阻力。

民告官 举步维艰的窘迫，也是现实司法环境的折射。几乎所有的行诉案件，都会或多或少受到地方政府乃至党委等机关的不当干预，成为法院独立、公正办案的最大阻力。

在现实中，许多行政纠纷刚刚冒出苗头、尚未告到法院，法院就已经接到行政机关 打招呼 的这个时候不要急着接寒冰。一些地方甚至有所谓的 报批 潜规则，比如对当地行政机关有不利影响的行政案件须报院长决定，有重大影响的须请示当地政府和党委意见。

2009年上海塌楼事故发生后，北京两位律师曾代理受害者到上海闵行区人民法院起诉有关政府部门，却遭拒绝，法官的理由居然是： 区政府的意见是让你们冷静一下，所以我们不立案。 另一起发生在山东某市的典型案例是，因当地市委书记的私下交代，一起状告市政府的案件始终无法立案，当事人为此到省高院上访并得到支持，但当地法院依然不敢立案。

即便能够立案，也难以跨越各种干预所制造的 审理难 。在不少地方，被告的行政机关不仅以拒绝应诉、举证等方式消极抵制，而且当地党委政府还要求法院汇报案件进展，或通过办公会等平台干涉、质疑法院审理。重重束缚之下，法院常常不能、也不敢依法审理和裁决。

有些 民告官 案件甚至会遭遇 裸的压力，一位法官就曾披露，在办理一起行诉案件时，区政府直接派员对法院院长施压，声称一旦判决政府败诉，就让他在地方人代会上丢选票。

行诉的司法困局，在很大程度上源于管辖制度的不尽合理。根据现行行诉法规定，以市县政府为被告的普通案件的一审，由基层法院管辖，这就形成了学界所称的 同级审 现象。而在现行体制下，不仅法院的人、财、物依赖于当地政府，而且上至人大选票等政治评议，下至法官住房、子女上学等生活待遇，无不受制于地方。司法权对行政权的依附，必然导致严重的司法地方化，滋生地方保护主义、部门保护主义等弊端。

此种制度框架下， 县法院审不了县政府 成为普遍现象，甚至判决乡政府败诉都极为困难由于名额有限，基层法院的一审功能几乎形同虚设。而坊间亦有 选准了管辖法院等于官司赢了一半 的流行说法。更有法官坦言： 立案会给政府惹来麻烦，谁愿意接这烫手山芋？ 甚至给当事人私下支招： 法院无能为力，你只能去找大官压小官。

耐人寻味的是，由于人、财、物等因素并不受中央部委制约，法院相对而言并 不怕 中央部委，反而具有较高的独立、公正审判热情和空间，现实中部委败诉的案例并不鲜见。早在2004年，国家工商局就因行政许可决定不当，成为首个在此类诉讼中落败的中央部委。而在最近几年，因拒绝信息公开，卫生部、国资委、原铁道部、国土资源部等多个中央部委均曾败诉。最近7年，财政部更是因政府采购等问题，已 次败诉。

从立法层面反思，行政诉讼与民事诉讼存在诸多差异，而现行行诉法并未充分考虑法外干预因素，基本沿袭了民诉的级别管辖规定。虽然其初衷是基于方便当事人诉讼的理想主义，但显然脱离了基本国情，反而在某种程度上异化成方便 官官相护 的制度架构。学界的普遍共识是，现行行诉管辖制度对抵抗外部干预已无能为力，改革势在必行。

渐进中的管辖改革

事实上，为了排除行政审判所面临的种种干扰，法院系统一直在试点异地审理、集中审理、指定审理、提级审理等管辖制度改革，且取得相当成效，其中最为著名的是浙江台州、丽水两地的探索。

早在2002年7月，台州市中级人民法院开始推行 行政案件异地交叉审理 ，起诉县级政府的案件由中院指定给异地基层法院审理，该模式实施一年后，政府败诉率即从1 .1%跃至62.5%。

2007年9月，丽水中级人民法院启动了 行政诉讼相对集中指定管辖 ，依据当事人申请等因素，将部分行诉案件由中院指定管辖。次年，丽水的行政案件数量即飚升74%，而集中指定管辖的案件中，行政机关败诉率已达 5.7%。

行诉管辖制度的改革动力，不仅来自学界的多年呼吁、法院的持续试点，也来自十八届三中全会提出的司法改革决策，尤其是 探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度 的明确思路，提供了方向性的答案。

此次行诉修法增设的两大管辖方式，正是对改革实践和理念的呼应。草案明确规定： 高级人民法院可以确定若干人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件 ；同时规定，起诉县级以上地方人民政府的案件，由中级人民 法院管辖。

管辖制度上述改进的目标十分清晰，即通过引入跨地域的相对集中管辖和提级管辖，提升法院独立审判的空间，摆脱地方干预的囚笼，解决行诉审理难等顽疾。对于这一立法意图和预期效应，学界亦予以基本肯定。

不过，许多学者对目前的修法方案只是抱有审慎的乐观，他们认为，针对管辖制度的改革只是小修、小补，解决问题的效果有限，且有利有弊，比如，相对集中管辖可能增加当事人的诉讼成本，导致受案法院压力过大。尤其是，提级管辖无法解决地市级以上的外来干预。事实上，以往法院系统的管辖改革试点也证明，虽然 县法院审不了县政府 等境况有所缓解，但行诉司法环境的基本生态并未根本改观。

学界普遍认同的治本之策是，应当借鉴大陆法系国家的经验，设立独立的行政法院。学者为此提出了多个版本的具体方案，其核心共同点是，建立最高法院直管的行政法院体系，地方各级行政法院的司法辖区与所在地行政区划相分离。各级行政法院的经费由中央财政直接拨付，同时提高法官任命层级，最高行政法院和省级高级行政法院法官由全国人大常委会任命，省级以下行政法院法官由省级人大常委会任命。

虽然设立行政法院被视为最理想的改革方案，但因这一构想牵涉法院体制的整体改造而显得过于 激进 ，最终未能体现于此次行诉修法草案中，而且短期内恐怕也难以提上议事日程。

行诉管辖制度的改革，更多地被认为是一种过渡性方案。有学者指出，要真正排除地方干预，必须推进司法机关人财物管理体制的改革以及法官制度的改革，变地方法院为国家法院，变地方法官为国家法官。

令人欣慰的信号是，十八届三中全会已经明确了 确保法院依法独立公正的行使审判权 的司法改革目标，在司法管理体制改革方面，除了在此次行诉修法已有所体现的 探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度 ，还包括 推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理 等关键路径。

上述司改决策，已清晰呈现出司法去地方化、去行政化的脉络，并将深刻引领包括行诉法在内的诉讼制度和审判体制改革。尽管其过程仍需假以时日，但显而易见，只要坚守这一改革方向，终将逐步解开 民告官 的最大死结。

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